TKO JE IZBJEGLICA ?
Zaštita izbjeglica osnova je mandata UNHCR-a. Ova knjižica daje odgovore na neka od najčešće postavljanih pitanja o izbjeglicama kao i o tome što ova organizacija čini kako bi im pomogla. Tko, na primjer, može dobiti status izbjeglice, te na kojim osnovama? Da li netko može biti isključen iz mogućnosti priznanja izbjegličkog statusa i zašto? - posebno je osjetljivo pitanje imajući na umu zaokupljenost međunarodne zajednice problematikom terorizma. Koja prava imaju izbjeglice, a koje su im obveze? Koja je uloga vlada, a koja UNHCR-a? Ovdje se također govori o drugim, usko povezanim pitanjima, uključujući pitanja razvoja "privremene zaštite", budućnosti milijuna osoba raseljenih unutar države te apatridije.

Sama zaštita izbjeglica razvija se već stoljećima, no današnja je klima posebice izazovna i kompleksna. Sadašnji modeli globalne migracije - u svijetu koji se ubrzano "smanjuje" zbog napretka sustava komunikacije - uključuju ne samo izbjeglice i tražitelje azila, nego i često s tim usko povezana kretanja milijuna ekonomskih migranata u potrazi za boljim životom, trgovce ljudima i njihove milijarde dolara vrijedne poslove, te globalni utjecaj borbe protiv terorizma. Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine ostaje temelj zaštite izbjeglica, ali UNHCR je pokrenuo seriju inicijativa kako bi ga ojačao i energičnije tražio trajna i sigurna rješenja za prognane ljude diljem svijeta.

Izbjeglica je osoba koja „se nalazi izvan zemlje svog državljanstva i koja se uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, zbog pripadnosti određenoj društvenoj skupini, ili zbog svog političkog uvjerenja, ne može ili, zbog tog straha, ne želi staviti pod zaštitu dotične države..."
Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine.

KAKO SE ŠTITE IZBJEGLICE ?
Vlade, u pravilu, garantiraju zaštitu osnovnih ljudskih prava i fizičke sigurnosti svojih građana. No, kada civili postanu izbjeglice, ta sigurnost nestaje. UNHCR-ova osnovna uloga je da, kroz praćenje međunarodne zaštite, osigura da države budu svjesne svojih obveza u pružanju zaštite izbjeglicama i tražiteljima azila i da djeluju sukladno tim obvezama. UNHCR nije naddržavna organizacija, te stoga ne može zamijeniti zaštitu koju pruža država.

Države ne mogu prisilno vratiti izbjeglice na područje u kojem im prijeti opasnost. Također ne smiju raditi razliku između određenih skupina izbjeglica.

KOJE SU OBVEZE IZBJEGLICA?
Izbjeglice moraju poštivati zakone i propise zemlje utočišta.

KOJA PRAVA IMA IZBJEGLICA?
Izbjeglica ima pravo na siguran azil (utočište). Međutim, međunarodna zaštita pruža više od fizičke sigurnosti. Izbjeglicama treba osigurati barem ona prava i onu pomoć koju imaju ostali stranci koji legalno borave u toj zemlji, uključujući slobodu mišljenja, kretanja, te pravo pojedinca da ne bude mučen i izvrgnut ponižavajućem postupku.

Izbjeglice imaju pravo na gospodarska i socijalna prava kao i ostale osobe. Imaju pravo i na zdravstvenu zaštitu, školovanje, te pravo na rad.

U određenim slučajevima, kada odgovarajući resursi vlade nisu odmah dostupni, uključujući iznenadni masovni priljev izbjeglica, UNHCR i druge međunarodne organizacije pružaju pomoć koja može biti u obliku novčanih sredstava, hrane, alata te skloništa; ili u obliku programa iz kojih će se osnovati škole ili klinike za izbjeglice. UNHCR čini sve kako bi omogućio da izbjeglice mogu sami sebe što prije uzdržavati; za tu svrhu potrebno je organizirati aktivnosti za stvaranje prihoda, ili obučavanje za pojedine zanate.

TKO ODLUČUJE O TOME TKO JE IZBJEGLICA?
Vlade određuju postupak kojim se utvrđuje pravni status osobe, odnosno njezina prava sukladno pravnom sustavu dotične države. UNHCR u okviru svog mandata nudi savjete, promiče izbjeglička prava, štiti izbjeglice i nadzire primjenu Konvencije iz 1951. godine. UNHCR potiče vlade da usvoje brz, fleksibilan i liberalan postupak utvrđivanja statusa izbjeglice, imajući u vidu kako je često teško dokazati činjenicu proganjanja.

Izvršni odbor UNHCR-a (trenutno ga čine predstavnici 66 država) donosi pravno neobvezujuće upute kao što je i "Priručnik o postupku i uvjetima za utvrđivanje statusa izbjeglice", a koji predstavlja mjerodavno tumačenje Konvencije iz 1951. godine. U državama koje nisu usvojile međunarodne dokumente o izbjeglicama, i koje zatraže pomoć UNHCR-a, ova organizacja može utvrditi izbjeglički status određene osobe i pružiti joj odgovarajuću pomoć i zaštitu.

DA LI SE NETKO TKO BJEŽI OD RATA ILI POJAVA POVEZANIH S RATOM, KAO ŠTO SU GLAD ILI ETNIČKO NASILJE, SMATRA IZBJEGLICOM?
Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine, osnovni međunarodni instrument izbjegličkog prava, ne obuhvaća izričito osobe koje bježe zbog sukoba iako su posljednjih godina najveća izbjeglička kretanja uzrokovana građanskim ratovima, etničkim, plemenskim ili vjerskim nasiljem. Ipak, UNHCR smatra da se osobe koje bježe zbog takvih razloga, a koje njihova država nije spremna ili nije u mogućnosti zaštititi, trebaju smatrati izbjeglicama. Regionalni instrumenti kao što je Konvencija Organizacije afričkog jedinstva i Cartagenska deklaracija u Latiskoj Americi podržavaju to stajalište. Neke države smatraju da osobe koje bježe od rata ili proganjanja od ne-državnih skupina, kao što su paravojne strukture i pobunjenici, ne bi trebali dobiti izbjeglički status. UNHCR smatra da porijeklo proganjanja ne treba biti presudno u utvrđivanju izbjegličkog statusa već međunarodnu zaštitu treba pružiti uvijek kada ona nije osigurana u zemlji podrijetla.

TKO POMAŽE OSOBAMA RASELJENIM UNUTAR DRŽAVE?
Osobe raseljene unutar države mogu biti prisiljene napustiti svoje domove iz istih razloga kao i izbjeglice, ali one pri tom ne prelaze međunarodno priznatu granicu i stoga su i dalje podložne zakonima dotične države. Iako nema izričit mandat za zaštitu osoba raseljenih unutar države, UNHCR pomaže u zbrinjavanju nekoliko milijuna takvih osoba u različitim kriznim područjima, ali ne svima (od procjenjenih 25 milijuna osoba raseljenih unutar svojih država diljem svijeta). Ove se aktivnosti provode na zahtjev Glavnog tajnika Ujedinjenih naroda ili Opće skupštine, uz pristanak dotične države i uključuju nedavne krizne situacije u Kolumbiji, na Srednjem istoku, Balkanu, u Africi, Afganistanu, na Timoru i Šri Lanki.

MORA LI SVAKI IZBJEGLICA PROĆI KROZ INDIVIDUALNO UTVREĐIVANJE STATUSA?
U normalnim okolnostima, za osobe koje žele dobiti status izbjeglice mora se u u pojedinačnom postupku utvrditi da je njihov strah od proganjanja utemeljen. Međutim, u slučajevima masovnih egzodusa, kao primjerice na Kosovu ili na području afričkih Velikih jezera, neće biti moguće provesti individualno utvrđivanje izbjegličkog statusa. U takvim slučajevima, posebice kada osobe bježe iz sličnog razloga, može se provesti skupno utvrđivanje statusa izbjeglice, u kojem se svaki član skupine smatra izbjeglicom prima facie (odnosno na temelju prvog dojma), tj. u nedostatku dokaza koji bi dokazali suprotno.

KOJA JE, PO UNHCR-u, RAZLIKA IZMEĐU IZBJEGLICE I EKONOMSKOG MIGRANTA?
Ekonomski migrant obično napušta svoju državu dobrovoljno, u potrazi za boljim životom i ako se odluči vratiti kući nastavit će uživati zaštitu svoje vlade. Izbjeglice bježe zbog straha od proganjanja i ne mogu se u datim okolnostima sigurno vratiti svojoj kući.

MOGU LI VLADE DEPORTIRATI OSOBE ZA KOJE SE OTKRIJE DA NISU IZBJEGLICE?
Osobe za koje se putem nepristranog postupka otkrije da ne trebaju međunarodnu zaštitu nalaze se u situaciji sličnoj onoj u kojoj se nalaze ilegalni strani državljani, te mogu biti prisilno vraćene u svoju državu. Međutim, UNHCR zahtijeva da se zaštita pruži i onim osobama koje dolaze iz zemalja opustošenih oružanim sukobima ili općim nasiljem. Pored toga, UNHCR zastupa stajalište da se svakom tražitelju azila kojem je odbijen zahtjev za izbjegličkim statusom pruži mogućnost žalbe na prvostupanjsko rješenje nadležnog organa prije nego bude deportiran.

DA LI OSOBA KOJA IZBJEGAVA VOJNU OBVEZU MOŽE BITI IZBJEGLICA?
Svaka zemlja ima pravo pozvati svoje građane da uzmu oružje u trenucima nacionalne opasnosti. Međutim, svi bi građani trebali imati pravo to odbiti ako im savjest ne dopušta nositi oružje. U slučajevima kada se ne poštuje pravo na prigovor savjesti, ili kada sukobi krše međunarodne norme, osobe koje izbjegavaju vojnu obvezu, a koje se boje proganjanja iz političkog ili nekog drugog razloga, mogu ispunjavati uvjete za status izbjeglice.

DA LI POČINITELJ KAZNENOG DJELA MOŽE BITI IZBJEGLICA?
Počinitelj kaznenog djela kojemu je pravedno suđeno za to djelo i koji pobjegne iz zemlje kako bi izbjegao kaznu zatvora nije nužno izbjeglica. Međutim, osoba optužena za takvo ili neko drugo nepolitičko kazneno djelo - bilo da je nevina ili kriva - može isto tako biti proganjana i zbog političkih ili drugih razloga, te prema tome nije nužno isključena iz izbjegličkog statusa. Štoviše, osobe osuđene za "zločin" političkog djelovanja mogu biti izbjeglice.

DA LI RATNI ZLOČINAC MOŽE BITI IZBJEGLICA?
Osobe koje su sudjelovale u ratnim zločinima i kršenjima međunarodnog humanitarnog prava i ljudskih prava - uključujući terorističke aktivnosti - posebno se isključuju iz zaštite i pomoći koje se pružaju izbjeglicama.

U praksi, posebice za vrijeme masovnog egzodusa, ponekad je teško izdvojiti osobe osumnjičene za ozbiljna kršenja ljudskih prava od bona fide izbjeglica, a to je naročito teško za humanitarnu organizaciju kao što je UNHCR koja nije niti policijsko niti pravosudno tijelo. Primjerice, 1990-ih godina poznati kršitelji prava živjeli su u velikim izbjegličkim kampovima organiziranim za izbjeglice iz Ruande u susjednim zemljama. Da bi se ratne zločince dovelo pred lice pravde najbolje je rješenje osigurati potporu inicijativama, kao što je osnivanje posebih međunarodnih sudova za Ruandu i područje bivše Jugoslavije. UNHCR je obvezan pružiti tim i drugim nadležnim tijelima Ujedinjenih naroda odgovarajuće podatke kojima raspolaže, ali istovremeno mora imati na umu osjetljivu prirodu podataka koje su izbjeglice povjerile osoblju na terenu.

MOŽE LI VOJNIK BITI IZBJEGLICA?
Izbjeglica je civil. Osoba koja iz države azila nastavlja oružanu borbu protiv svoje zemlje podrijetla ne može se smatrati izbjeglicom.

MOGU LI ŽENE KOJE SE SUOČAVAJU S PROGANJANJEM ZATO ŠTO ODBIJAJU POSTUPATI U SKLADU S DRUŠTVENIM OGRANIČENJIMA BITI IZBJEGLICE?
Žene mogu biti proganjane zbog političkih, etničkih ili vjerskih razloga. Pored toga, žena koja bježi od diskriminacije ili ozbiljnog proganjanja zbog toga što se nije pristala pokoriti strogim društvenim pravilima, ima osnovu za utvrđivanje izbjegličkog statusa. Takvo proganjanje mogu vršiti vlasti ili - u odsutnosti odgovarajuće vladine zaštite - nevladini akteri. Seksualno nasilje, kao što je silovanje, može predstavljati proganjanje.

Ova vrsta diskriminacije može dovesti do znatnih štetnih posljedica. Žena koja se boji napada zbog toga što odbija nositi chador ili drugu propisanu odjeću, ili zbog toga što želi sama odabrati muža i živjeti samostalnim životom, može postati izbjeglica.

1984. godine Europski parlament donio je odluku da se žene suočene s okrutnim ili nehumanim postupkom zbog toga što su navodno prekršile društvene običaje trebaju smatrati zasebnom društvenom skupinom pri utvrđivanju izbjegličkog statusa. Sjedinjene Američke Države i Kanada imaju detaljne smjernice koje se odnose na proganjanje temeljeno na spolu i rodu, a napredak u ovom području uočen je i u Njemačkoj, Nizozemskoj i Švicarskoj.

MOŽE LI ŽENA KOJA SE BOJI DA ĆE ONA ILI NJENA MALOLJETNA KĆER BITI SPOLNO SAKAĆENE TRAŽITI STATUS IZBJEGLICE?
Francuska, Nizozemska, Kanada i Sjedinjene Američke Države službeno su priznale da spolno sakaćenje predstavlja oblik proganjanja, te da žene kojima prijeti spolno sakaćenje u njihovim zemljama imaju na tom osnovu pravo na status izbjeglice. U jednom je slučaju ženi koja se bojala proganjanja u svojoj državi jer je odbila spolno sakaćenje svoje maloljetne kćerke odobren status izbjeglice.

DA LI OSOBA KOJA SE BOJI PROGANJANA ZBOG SEKSUALNE ORIJENTACIJE MOŽE DOBITI STATUS IZBJEGLICE?
Homoseksualci mogu dobiti status izbjeglice na temelju proganjanja zbog njihove pripadnosti određenoj društvenoj skupini. Stajalište je UNHCR-a da osobe koje se boje napada, nehumanog postupka ili ozbiljne diskriminacije zbog njihove seksualne orijentacije i čije ih vlade ne mogu ili ne žele zaštititi, trebaju dobiti status izbjeglice.

ŠTO JE PRIVREMENA ZAŠTITA?
Države povremeno pružaju "privremenu zaštitu" kako bi odgovorile na masovni priljev ljudi koji se primjerice dogodio za vrijeme sukoba na području bivše Jugoslavije u ranim 1990-im i kasnije na Kosovu, kada bi njihovi propisani sustavi azila bili preopterećeni. U takvim situacijama može se omogućiti ubrzan prihvat u sigurnim zemljama ali bez jamstva trajnog azila.

Takva "privremena zaštita", može predstavljati prednost i za vlade i za tražitelje azila u određenim okolnostima. Ali ona samo dopunjava, a ne zamjenjuje zaštitu u širem smislu, uključujući izbjegličku zaštitu predviđenu Konvencijom o statusu izbjeglica.

Privremena zaštita ne bi trebala biti produžavana i UNHCR zagovara da nakon određenog vremena osobe koje uživaju privremenu zaštitu dobiju pravo zatražiti puni izbjeglički status. Osobama kojima se taj status ne odobri trebao bi biti dopušten ostanak u zemlji azila dok ne bude moguć njihov siguran povratak kućama.

ŠTO ČINI UNHCR KAKO BI ZAŠTITIO IZBJEGLICE OD FIZIČKOG NAPADA?
Izbjeglice, naročito starije osobe, žene i djeca, posebno su ranjive. Silovanje je čest oblik proganjanja koji tjera cijele obitelji izbjeglica iz njihovih domova, budući da civili sve češće postaju mete, a ne više slučajne žrtve ratovanja. Civili mogu biti seksualno zlostavljani za vrijeme bijega i nakon dolaska u zemlju azila od strane službenika, lokalnog stanovništva ili drugih izbjeglica.

Djelatnici UNHCR-a na terenu nastoje utjecati na uvjete koji mogu pogodovati takvim napadima nudeći žrtvama posebnu skrb i osiguravajući odgovarajuće pravno praćenje koje može uključivati i sudski postupak za osumnjičene počinitelje. Preventivne mjere uključuju poboljšanje uvjeta života u kampu, kao što su pravilno osvjetljavanje i ograđivanje kampa, te poticanje izbjeglica da organiziraju noćne ophodnje kampom.

KOJA JE POLITIKA UNHCR-a GLEDE PRESELJENJA?
Dobrovoljni povratak je najbolje dugoročno rješenje za većinu izbjeglica. Ipak, zbog stalne prijetnje proganjanjem ili iz nekih drugih razloga neke se osobe ne mogu vratiti svojim kućama a niti mogu ostati u državi azila. U takvim okolnostima preseljenje u treću zemlju ponekad je jedino moguće rješenje.

MOGU LI IZBJEGLICE TRAŽITI PRESELJENJE U ODREĐENU DRŽAVU?
U pravilu ne, ali u slučaju spajanja obitelji, izbjeglice mogu zatražiti preseljenje u državu u kojoj se nalaze članovi njihove uže obitelji.

ZAŠTO UNHCR ČESTO NE POPUNJAVA OVE KVOTE?
Vlade nisu uvijek spremne prilagoditi svoje kvote preseljenja i uvjete situacijama koje se u svijetu brzo mijenjaju, te često određuju kvote na temelju zahtjeva domaćih interesnih skupina koje su usmjerene na pojedine nacionalnosti.

Zemlje preseljenja mogu odbiti slučajeve kada u određenoj obitelji postoje ozbiljni zdravstveni problemi ili druge potrebe koje bi mogle biti skupe u smislu socijalne pomoći, ili pak ako se čini da obitelj neće biti sposobna za bržu integraciju u zemlji određenoj za preseljenje. U načelu, iako neke zemlje prihvaćaju "teške" slučajeve, većina zemalja pri preseljenju daje prednost obrazovanim izbjeglicama sa snažnim obiteljskim i kulturnim vezama, cjelovitoj obiteljskoj strukturi, te visokoj sposobnosti brze integracije u toj zemlji. Takve obitelji se ponekad ne nalaze na listi slučajeva za hitnu zaštitu koje UNHCR pokušava preseliti. Globalni rat protiv terorizma i stroža procedura useljavanja u posljednje vrijeme utječe na programe preseljenja, posebno u Sjedinjenim Američkim Državama.

KOJE ZEMLJE I DALJE IMAJU KVOTU ZA PRESELJENJE?
Od 191 države članice Ujedinjenih naroda, njih manje od 20 i dalje utvrđuje godišnje kvote za preseljenje, uključujući Australiju, Kanadu, Dansku, Finsku, Novi Zeland, Norvešku, Švedsku, Nizozemsku i SAD. Ostale zemlje uzimaju u razmatranje pojedinačne molbe UNHCR-a, uglavnom ako je u pitanju spajanje obitelji ili snažne kulturne veze.

DA LI POSTOJE SMJERNICE ZA SLIJEPE PUTNIKE ILI OSOBE KOJE SU SPAŠENE NA MORU?
Zapovjednik broda je, temeljem međunarodnog prava, obvezan spasiti osobe koje se nađu u nevolji na moru. U nekim slučajevima, kao na primjer u slučaju egzodusa vijetnamskih građana na brodovima, te osobe su bile tražitelji azila. Na brodovima se mogu otkriti i slijepi putnici koji također mogu biti tražitelji azila.

Osobe spašene na moru moraju se iskrcati u slijedećoj luci u koju brod pristane, gdje ih se uvijek mora primiti, barem privremeno, dok se ne riješi pitanje njihovog preseljenja. Određene zemlje, pod čijom zastavom plovi brod koji je izvršio spašavanje, pružaju garanciju preseljenja za osobe koje su spašene na moru.

Ne postoji obvezujuća međunarodna konvencija glede slijepih putnika koji traže azil, a praksa njihova prihvata se razlikuje od slučaja do slučaja. UNHCR zastupa stajalište da se slijepim putnicima, kada god je to moguće, omogući iskrcavanje u prvoj luci u koju brod pristane, gdje će im lokalne vlasti utvrditi status izbjeglice. Ako država u kojoj se nalazi luka ne dozvoljava iskrcavanje slijepim putnicima, a u slijedećoj je luci gdje brod pristaje slijepom putniku ugrožen život, tada sve upućuje na prisilan povratak u zemlju porijekla. U takvim slučajevima, djelatnici UNHCR-a pokušavaju organizirati razgovor na brodu, i ako se pokaže da je osoba koja traži azil izbjeglica, tada pomažu u iznalaženju trajnog rješenja - obično kroz preseljenje u treću zemlju.

KAKO DJECE BEZ PRATNJE PRONALAZE SVOJE OBITELJI?
Maloljetnik bez pratnje je ono dijete "koje je odvojeno od oba roditelja, a za čiju brigu se ne može naći osoba koja temeljem zakona ili običaja ima za njega primarnu odgovornost". Broj djece bez pratnje razlikuje se u pojedinim dijelovima svijeta, ali on obično obuhvaća 2 do 5 % izbjegličke populacije. U Europi UNHCR procjenjuje da se među tražiteljima azila nalazi 4 % djece odvojene od svojih roditelja. UNHCR surađuje s drugim organizacijama, kao što su Crveni križ, UNICEF i Save the Children u cilju identificiranja i registriranja djece bez pratnje, kao i u pronalaženju njihovih obitelji. Procjenjuje se da je u kriznom razdoblju sredinom 1990-ih u Ruandi, 67 tisuća djece spojeno sa svojim obiteljima.

ŠTO ČINI UNHCR KAKO BI SPRIJEČIO POJAVU APATRIDIJE?
Pravo na državljanstvo priznato je u međunarodnom pravu i predstavlja pravo iz kojeg proistječu ostala prava. Ipak, oko 9 milijuna osoba diljem svijeta možda su ostali apatridi (osobe bez državljanstva) - posebice u nekim državama bivšeg Sovjetskog Saveza. Problem apatridije naročito je izražen kod djece roditelja različitog podrijetla, ili kod djece koja su rođena u zemlji koja nije zemlja podrijetla njihovih roditelja, budući da djeca ne dobivaju uvijek državljanstvo prema mjestu svog rođenja.

Nekoliko međunarodnih dokumenta odnosi se na ovo pitanje kao što je Opća deklaracija o ljudskim pravima iz 1948. godine, Konvencija o statusu osoba bez državljanstva iz 1954.godine i Konvencija o smanjenju apatridije iz 1961. godine.

Konvencija o smanjenju apatridije iz 1961. navodi da se osobi ne može oduzeti državljanstvo zbog rasnih, etničkih, vjerskih ili političkih razloga; navodi preventivne mjere za spriječavanje apatridije kao posljedice promjene suvereniteta nad teritorijem, te uspostavlja pravila za davanje državljanstva osobama koje su rođene u nekoj zemlji, a koje bi u protivnom ostale bez državljanstva. Opća skupština Ujedinjenih naroda povjerila je dužnost nadziranja Konvencije UNHCR-u i po prvi put ova je organizacija počela globalno razmatrati pitanja apatridije : probleme s kojima su suočene države, zakone i projekte koji su već prihvaćeni i pomoć koja im je možda potrebna od strane UNHCR-a.

PUT NAPRIJED
Da bi zadovoljio sve kompleksnije izazove današnjce, UNHCR je stvorio takozvani Plan za pravnu zaštitu izbjeglica (Agenda for Protection), koja predstavlja niz smjernica za vlade i humanitarne organizacije koje teže jačanju zaštite izbjeglica u svijetu. Ovaj je dokument također predstavio nekoliko specifičnih inicijativa kao što su: pozivanje na širenje programa preseljenja, širu zastupljenost integracije izbjeglica u lokalnim sredinama, bolju podjelu tereta među državama udomiteljicama i razvoj projekata kojima bi se izbjegao "raskorak" koji obično nastaje između kriznih izbjegličkih situacija i trajnih razvojnih programa za pojedince i razorene zajednice.