Agencija za zaštitu izbjeglica Ujedinjenih naroda (Ured Visokog povjerenika UN-a za izbjeglice) osnovana je 14. prosinca 1950. godine na Glavnoj skupštini Ujedinjenih naroda. Agencija je dobila mandat vođenja i koordinacije međunarodnih djelovanja s ciljem zaštite izbjeglica i rješavanja problema izbjeglica diljem svijeta. Njezina je glavna svrha zaštita prava i dobrobiti izbjeglica. Agencija ulaže napore kako bi osigurala da svi imaju mogućnost ostvarivanja prava na traženje azila i pronalaženja sigurnog utočišta u drugoj državi uz mogućnost dobrovoljnog povratka kući, lokalne integracije, ili preseljenja u treću zemlju.

Tijekom više od pet desetljeća Agencija je omogućila ponovni početak života za više od 50 milijuna ljudi. Danas, oko 6.500 njezinih zaposlenika u više od 116 država nastavlja pružati pomoć za 34,4 milijuna osoba.

OSNIVANJE UNHCR-a U HRVATSKOJ

UNHCR je započeo djelovati u Hrvatskoj krajem 1991. godine slijedom poziva Vlade Republike Hrvatske koja je zatražila međunarodnu pomoć pri pružanju humanitarne pomoći stotinama tisuća osoba raseljenih kao posljedica sukoba u zemlji. Mandat UNHCR-a u jugoistočnoj Europi temeljio se na dopisu Glavnog tajnika upućenog Visokom povjereniku 1991. godine, u kojem je zatražio od Agencije da koordinira svu humanitarnu pomoć Ujedinjenih naroda prognanicima u bivšoj Jugoslaviji. Taj je mandat uključivao i zadatak provođenja svih mogućih radnji kako bi se izbjeglo daljnje raseljavanje i pružila pravna zaštita ugroženim osobama te kako bi im se pomoglo pri dobrovoljnom povratku u njihove domove, tamo gdje je to bilo moguće.

Agencija je tu ulogu prihvatila te je od prosinca 1991. godine službeno preuzela vodstvo nad koordinacijom međunarodne pomoći kako bi pokušala odgovoriti na potrebe osoba raseljenih na teritoriju Hrvatske i Bosne i Hercegovine (BiH). Cilj operacije žurne pomoći velikog opsega nije bio samo spašavanje života i smanjivanje patnji do postizanja političkog rješenja, nego i omogućavanje ostanka stanovništva zahvaćenog sukobima u područjima njihova podrijetla.

UNHCR U HRVATSKOJ TIJEKOM SUKOBA

Nakon što je Republika Hrvatska proglasila neovisnost od bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije u lipnju 1991. godine, buknuo je oružani sukob koji će trajati do 1995. godine. Četiri godine sukoba dovele su do raseljavanja gotovo 900.000 hrvatskih građana svih nacionalnosti unutar i izvan zemlje. Samo srpsko odcjepljenje u središnjoj i istočnoj Hrvatskoj i u jugoistočnom području Knina (tzv. Republika Srpska Krajina) uzrokovalo je unutarnju raseljenost više od 550.000 osoba hrvatske nacionalnosti. Istovremeno se do 70.000 osoba srpske nacionalnosti iz drugih krajeva Hrvatske počelo sklanjati u područja koja su bila pod srpskom kontrolom. Nakon vojnih akcija u Hrvatskoj, 250.000 osoba srpske nacionalnosti izbjeglo je iz zemlje, dok je 130.000 osoba hrvatske nacionalnosti pristiglo iz Bosne i Hercegovine.

U travnju 1992. godine izbio je rat u Bosni i Hercegovini, koji je doveo do velikog raseljavanja stanovništva. Tijekom sukoba samo je Hrvatska prihvatila oko 403.000 izbjeglica iz BiH. Slijedom toga, UNHCR je u Hrvatskoj značajno proširio svoje djelovanje kako bi pružio podršku hrvatskoj Vladi pri pružanju zaštite i pomoći izbjeglicama i unutarnje raseljenim osobama. UNHCR i glavni državni i međunarodni subjekti osiguravali su humanitarnu pomoć, hranu, sklonište i druge vrste pomoći stalno rastućem broju ugroženih osoba. U to su bili uključeni i Ured za prognanike i izbjeglice pri Vladi Republike Hrvatske, Hrvatski Crveni križ (HCK), Ured za humanitarnu pomoć Europske komisije (ECHO) i Međunarodni odbor Crvenog križa ((ICRC). Osiguravanje prihvaćanja izbjeglica i sprječavanje deportacije, poznato pod nazivom non-refoulement, oduvijek su bili tradicionalni zadaci UNHCR-a, pa je tako Agencija unaprijedila svoju suradnju s hrvatskim vlastima s ciljem osiguravanja sigurnosti i zaštite izbjeglica iz BiH.

Osim pružanja utočišta izbjeglicama iz BiH, Hrvatska je bila i nositelj humanitarne zadaće pružanja pomoći za gotovo 550.000 prognanih hrvatskih građana. Zato je UNHCR zatražio međunarodnu solidarnost i podjelu tereta, koji su sastavni dio načela na kojega se oslanja međunarodno djelovanje u korist izbjeglica, u svrhu zadovoljavanja humanitarnih potreba pojedinaca, kao i ispunjavanja žurnih i privremenih potreba.

Agencija Ujedinjenih naroda za izbjeglice počela je tražiti rješenja za izbjeglice iz BiH tako što je pomagala Vladi Republike Hrvatske pri dobrovoljnom povratku ili preseljenju u treće zemlje. Od listopada 1992. godine, UNHCR je počeo promicati privremenu zaštitu u inozemstvu tako što je poticao treće zemlje na pružanje utočišta izbjeglicama iz bivše Jugoslavije. Nakon toga je program za preseljenje izbjeglica iz Bosne uključivao i izbjeglice koje su imale posebnu potrebu za zaštitom, ili su bile posebno ranjive, a koje se nisu mogle vratiti u mjesta svojega podrijetla. Između listopada 1992. godine i prosinca 1994. godine, u sklopu programa privremene zaštite, oko 30.000 osoba je preseljeno u treće zemlje.

Do 1995. godine velika operacija pomoći UNHCR-a organizirana iz Hrvatske pružila je humanitarnu pomoć za nekih 2,7 milijuna osoba u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini.

Godine 1995. Hrvatska je pokrenula dvije velike vojne operacije i uspjela ponovno uspostaviti nadzor nad većinom svog teritorija, osim istočne Slavonije. Slijedom tih događaja, 250.000 osoba srpske nacionalnosti zatražilo je utočište, uglavnom izvan Hrvatske. Većinom su izbjegli u tadašnju Federativnu Republiku Jugoslaviju (FRY), BiH i istočnu Slavoniju (koja je tada još bila pod srpskim nadzorom). Istovremeno se Hrvatska suočila s novim priljevom tisuća hrvatskih izbjeglica iz Bosne i Hercegovine (najvećim dijelom iz Republike Srpske).

ULOGA UNHCR-a NAKON ZAVRŠETKA SUKOBA

Situacija nakon završetka petogodišnjega sukoba rezultirala je izmjenama aktivnosti UNHCR-a tako što je Agencija počela tražiti trajna rješenja za tadašnjih pola milijuna raseljenih osoba. Oko 200.000 bosanskih izbjeglica ostalo je u Hrvatskoj. Većina izbjeglica hrvatske nacionalnosti je dobila hrvatsko državljanstvo te započela proces postupne integracije u lokalnu sredinu. Međutim oni koji nisu imali hrvatsku nacionalnost su ostali pod privremenom zaštitom Vlade i trebali daljnju pomoć i rješenje svojih muka.

U studenom 1995. godine potpisan je Erdutski mirovni sporazum, koji je utro put ponovnoj integraciji hrvatskog Podunavlja (istočne Slavonije), koja je konačno dovršena 1998. godine. Vijeće sigurnosti osnovalo je „Prijelaznu upravu Ujedinjenih naroda za istočnu Slavoniju, Baranju i zapadni Srijem" (UNTAES), a UNHCR je aktivno sudjelovao u Zajedničkim povjerenstvima za provedbu (JIC) te preuzeo glavnu ulogu u omogućavanju povratka u oba smjera unutar regije.

Tijekom ljeta 1996. godine, UNHCR je započeo repatrijaciju srpskih izbjeglica iz Hrvatske iz tadašnje FRJ. Prvi konvoj UNHCR-a organiziran je u lipnju 1996. godine, a sastojao se od 18 povratnika. Proces se nastavlja i danas te uključuje oko 442 organizirana povratka kojima se više od 29.000 osoba vraća u svoje prijeratne domove.

Vlada Republike Hrvatske pokrenula je 1998. godine sveobuhvatni Program povratka. Do kraja 1999. godine, međunarodna zajednica i UNHCR bili su uključeni zajedno s Vladom u Radnu skupinu pravnih stručnjaka koja je trebala dati svoje prijedloge vezane za izmjene zakonodavstva s ciljem preispitivanja, mijenjanja i ukidanja diskriminacijskih odredbi koje su bile dio baštine ratnog zakonodavstva.

Uz prijevoz, UNHCR-ova pomoć povratnicima uključivala je i pomoć u hrani, skloništu, obrazovanju, zdravstvenoj skrbi i socijalnim uslugama. Povratnici su dobili i potrebne predmete za domaćinstvo, poput drva za ogrjev, peći i madraca. Povratnici u ruralnim područjima dobili su komplete oruđa i stoku kako bi im se omogućilo samostalno uzdržavanje i stvaranje dohotka. Kako bi omogućio povratak prognanog stanovništva, UNHCR je podržao i izgradnju uništenih sela u bivšim Zaštićenim područjima Ujedinjenih naroda (UNPA). Tijekom tog cijelog razdoblja, Agencija Ujedinjenih naroda za izbjeglice usko je surađivala s ostalim međunarodnim organizacijama (poput Misije za praćenje Europske zajednice/ECMM, ECHO-a, ICRC-a, Organizacije za Europsku sigurnost i suradnju (OESS) te s raznim nacionalnim i međunarodnim nevladinim organizacijama na praćenju povratka i ponovne integracije te pružanja pojedinačne pravne pomoći najugroženijim osobama.
Od samog početka procesa povratka 1996. godine do danas, hrvatske su vlasti službeno evidentirale oko 132.000 povratnika pripadnika srpske manjine. UNHCR aktivno podržava proces povratka i reintegracije te je ostvario razne projekte namijenjene pomoći povratnicima, ali i izbjeglicama, unutarnje raseljenim osobama i ugroženom domicilnom stanovništvu u ratom zahvaćenim područjima. Ukupna vrijednost tih projekata prelazi 150 milijuna USD.

UNHCR je organizirao i akcije za informiranje javnosti u zemljama regije s ciljem promicanja povratka i pružanja informacija o mogućnostima povratka te omogućavanja da izbjeglice donesu pojedinačne i dobro obaviještene odluke o repatrijaciji. Godine 2000., Vlada je uspostavila drugačije političko ozračje i zauzela pozitivniji stav prema povratku Srba iz Hrvatske, što je stvorilo bolje preduvjete za povratak, dok je Program stambenog zbrinjavanja iz 2003. godine stvorio takve preduvjete za one izbjeglice i prognanike koji su izgubili svoje društvene stanove. To je rezultiralo povećanim povratkom izbjeglica. UNHCR je intenzivirao svoje područje rada te svoje djelovanje usko koordinirao s raznim vladinim i nevladinim subjektima kako bi poboljšao komunikaciju i razmjenu informacija sa susjednim zemljama koje su pružale utočište većini srpskih izbjeglica iz Hrvatske. Kako bi pomogli da izbjeglice pronađu trajno rješenje, Agencija Ujedinjenih naroda za izbjeglice do danas omogućava pristup programima stambenog zbrinjavanja, obnove i ostalim programima pomoći pri povratku te pruža početnu socijalnu pomoć po povratku.

STRATEGIJA ZAVRŠETKA DJELOVANJA UNHCR-a

Godine 2004. Hrvatska je dobila status države kandidata za članstvo u Europskoj uniji. Kako je zemlja započela svoj put prema pristupanju Europskoj uniji, uvjeti za povratak i reintegraciju povratnika pripadnika srpske manjine su se dodatno poboljšali, posebno obnova kuća, povrat privatne imovine i provedba programa stambenog zbrinjavanja bivših nositelja stanarskog prava. Slijedom ovih novih razvojnih koraka na političkom planu, uključenje UNHCR-a u proces povratka u regiji ušao je u fazu postupnoga gašenja aktivnosti. Postojeći kapaciteti, stručnost i nazočnost nacionalnih vladinih i nevladinih partnera omogućili su UNHCR-u postupno smanjivanje svoje nazočnosti te su preostala samo dva područna ureda u Kninu i Sisku, koja djeluju uz potporu Europske komisije.

Kroz provedbu svojih programa besplatne pravne pomoći i socijalne pomoći za prognanike svih nacionalnosti, UNHCR i dalje surađuje s nekolicinom nevladinih organizacija. Jedna od njih je Hrvatski crveni križ koji olakšava povratak i koji, uz pomoć svojih pokretnih timova, pruža socijalne usluge povratnicima i ugroženom stanovništvu u zajednicama povratka. Mreža lokalnih udruga nastavlja pružati povratnicima, prognanicima i izbjeglicama besplatnu pravnu pomoć i pravno zastupanje pred pravosudnim tijelima. Radi se o sljedećim udrugama: Hrvatski pravni centar; Srpski demokratski forum; Centar za mir, nenasilje i ljudska prava - Osijek; te Informativno pravni centar - Slavonski Brod. Udruga Mi iz Splita pomaže pri provedbi projekata izgradnje zajednice i pomirenja u ratom zahvaćenim područjima (područjima od posebne državne skrbi/PPDS).

UNHCR blisko surađuje i s nadležnim vlastima na lokalnoj i središnjoj razini te im pomaže pri zaključivanju važnog humanitarnog rada na području povratka i reintegracije.

Veliku prekretnicu u procesu povratka označilo je potpisivanje Sarajevske deklaracije u siječnju 2005. od strane predstavnika vlada Hrvatske, Bosne i Hercegovine i tadašnje Republike Srbije i Crne Gore. Deklaracija je dala nov poticaj zaključivanju procesa povratka izbjeglica. Tijekom četiri godine nakon potpisivanja Sarajevske deklaracije, kroz veliki trud koji su uložile vlade potpisnice i uz podršku OESS-a, EK-a i UNHCR-a, jedino preostalo pitanje jest uspostava mehanizma za pronalaženje pravednog rješenja za bivše nositelje stanarskog prava koji se ne vraćaju u Hrvatsku te ne mogu koristiti program stambenog zbrinjavanja.

Osamnaest godina nakon početka sukoba velika većina prognanika i izbjeglica je u Hrvatskoj pronašla trajna rješenja. Za današnjih manje od 2.500 unutarnje raseljenih osoba, takva se rješenja upravo provode. Od travnja 2009. godine, preostale izbjeglice pod privremenom zaštitom iz BiH i Kosova, kojih je oko 1.300, mogu urediti svoj boravak i ostvarivati svoja socijalna i ekonomska prava te se naknadno integrirati u lokalnu zajednicu.

Usprkos značajnim humanitarnim postignućima tijekom proteklih godina, pristup prikladnom stambenom rješenju u Hrvatskoj ili u zemljama azila još se uvijek smatra važnim pitanjem vezanim za proces povratka i lokalne integracije povratnika, izbjeglica i unutarnje raseljenih pripadnike srpske nacionalnosti u Hrvatskoj. Bez obzira na ogromni napredak koji je Hrvatska postigla na ovom području, gotovo 14 godina od završetka oružanog sukoba, tisuće srpskih povratnika, unutarnje raseljenih osoba ili obitelji izbjeglica još uvijek čeka konačnu odluku o statusu svojih zahtjeva za stambeno zbrinjavanje ili obnovu kuća, ili odluku o ostvarivanju prava na prikladno stambeno rješenje. Iako izbjeglice više ne smatraju sigurnosno stanje velikim razlogom za zabrinutost, socijalna i gospodarska situacija u područjima koja su bila zahvaćena ratom i dalje predstavlja izazov za sve.

Danas je ukupno oko 133.000 izbjeglica još uvijek raseljeno diljem regije jugoistočne Europe. Iako se dobrovoljni povratak još uvijek smatra najboljim od trajnih rješenja koji su im na raspolaganju, posebno u svijetlu Daytonskog mirovnog sporazuma, u međuvremenu je lokalna integracija postala jednako poželjna mogućnost. U okviru dijaloga o produljenoj izbjegličkoj situaciji diljem svijeta, Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice je 2008. godine pokrenuo inicijativu za humano i dostojanstveno zaključivanje trajne raseljenosti preostalih 80.000 hrvatskih izbjeglica evidentiranih u Srbiji, BiH i Crnoj Gori, bilo kroz povratak ili kroz lokalnu integraciju. Inicijativa ima za cilj zadovoljavanje potreba izbjeglica, ali i pružanje podrške održivom oživljavanju zahvaćenih zajednica. U tom kontekstu, blisko surađujući s odnosnim vladama, UNHCR je preusmjerio svoje programe kako bi svoju uključenost u pitanja prognanika, povratka izbjeglica i pitanja reintegracije priveo kraju tijekom 2010. godine, a najkasnije do 2011. godine.

JAČANJE SUSTAVA AZILA

Ostvarivanjem svoje neovisnosti Hrvatska je postala slijednicom Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. godine i njezinog Protokola iz 1967. godine te Konvencije o statusu osoba bez državljanstva iz 1954. godine. Hrvatska je pristupila i Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i pripadajućim protokolima. Dakle, Hrvatska se obvezala ispuniti svoja obećanja prema izbjeglicama. Međutim, kao posljedica ratnih sukoba i velikog priljeva izbjeglica, postupak priznavanja azila u prošlosti je bio temeljen na grupnom određivanju statusa. Nakon kraja sukoba, postupak je izmijenjen te je od grupnog napredovao do pojedinačnog određivanja izbjegličkog statusa. UNHCR je, zajedno s Vladom, svoje napore sve više usredotočio na jačanje sustava azila u Hrvatskoj, koji je doživio svoj vrhunac usvajanjem sadašnjeg zakonodavstva koje uređuje pitanja azila te uspostavom mjerodavnih institucija za obradu zahtjeva za priznavanje azila i za smještaj tražitelja azila.

Kako bi pomogao Hrvatskoj u njezinim naporima, UNHCR je tijekom godina pružao sveobuhvatnu stručnu pomoć i davao prijedloge u svrhu izrade mjerodavnih zakonodavnih rješenja za osobe koje traže međunarodnu zaštitu. Agencija je organizirala brojne edukacije i seminare u suradnji s nadležnim ministarstvima, nevladinim organizacijama i institucijama posvećenima zaštiti izbjeglica. Agencija je provela i razne promidžbene aktivnosti za jačanje svijesti o načelima međunarodnog izbjegličkog prava među tijelima koja se bave tražiteljima azila. U tom je smislu od najveće važnosti načelo zabrane prisilnog vraćanja (non-refoulement) koje se odnosi na zabranu deportacije osoba čiji bi životi ili sloboda bili ugroženi ukoliko bi ih se prisilno vratilo u zemlju podrijetla.

Konačno, 2003. godine Hrvatska je usvojila prvi Zakon o azilu, na temelju kojega je 2006. godine prvi puta odobren izbjeglički status tražitelju azila, ženi iz Sudana. U okviru procesa pristupanja Europskoj uniji od Hrvatske je zatraženo da dodatno izmjeni svoje zakonodavstvo te je, slijedom toga, usvojen novi Zakon o azilu u srpnju 2007. godine. Zakon je stupio na snagu u siječnju 2008. godine s mnogim poboljšanjima, uključujući uvođenje neovisnijeg Povjerenstva za azil kao drugostupanjskoga žalbenog tijela te koncepta supsidijarnog oblika zaštite za osobe koje su izbjegle iz svoje zemlje zbog općih kršenja ljudskih prava te za osobe koje su bile izložene ozbiljnoj opasnosti.

U posljednje tri godine prosječno je 150 osoba godišnje predalo zahtjev za priznavanje azila u Hrvatskoj. Hrvatsku se još uvijek doživljava i kao zemlju u tranziciji i kao tranzitnu zemlju. Gotovo 50% od osoba koje su predale zahtjev za priznavanje azila napusti Hrvatsku prije nego što bude donesena konačna odluka po njihovom zahtjevu. Od 2004. godine, četiri su osobe dobile izbjeglički status i za još četiri osobe prihvaćena je supsidijarna zaštita. Većina osoba koje predaju zahtjev za priznavanje azila u Hrvatskoj dolazi iz država u regiji (Srbija i Kosovo), a nakon njih slijede Pakistan i Turska.

ZAKLJUČAK

U posljednjih 8 godina, uloga UNHCR-a u Hrvatskoj mijenjala se od spašavanja života i smanjivanja stradanja tijekom sukoba do pružanja pomoći vlastima pri zaključivanju procesa povratka i jačanju sustava azila u zemlji te se tako prilagođavala novonastalim situacijama. Danas je Hrvatska zemlja koja nudi zaštitu osobama koje se u nju sklanjaju od kršenja ljudskih prava u drugim dijelovima svijeta. Hrvatske vlasti su, uz podršku UNHCR-a i ostalih domaćih i međunarodnih partnera, postigle značajan napredak u pronalaženju rješenja za izbjeglice i prognanike. Međutim, 80.000 evidentiranih hrvatskih izbjeglica koje se još uvijek nalaze u susjednim zemljama podsjećaju na činjenicu da zaključivanje dosjea o izbjeglicama i dalje predstavlja humanitarni i politički izazov za regiju. Konačno, zajednički napori od ključne su važnosti za osiguravanje da oni koji još čekaju na primjerena rješenja dobiju pristup tim rješenjima. Sve to predstavlja preduvjet za rješavanje pitanja raseljenosti u regiji na humanitaran i primjeren način. To je od ključne važnosti za pogođene osobe, za članstvo Hrvatske u Europskoj uniji i za stabilnost u regiji. UNHCR će i dalje pomagati hrvatskoj Vladi pri ostvarivanju ove važne humanitarne zadaće.